Bogotá y la descentralización\n\n
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Por: Fernando Carrillo Flórez\n\n
Abogado socioeconomista, Universidad Javeriana. Máster en Finanzas Públicas, Universidad de Harvard. Consultor Naciones Unidas.\n\n
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El encuadernamiento de las normas jurídicas dentro de las realidades políticas que las originan, deben tenerse como la pauta esencial de interpretación ante conflictos generados por vacíos llamados a ser solucionados por la instancia política. Atrás ha quedado la pretensión de ambicionar acudir a normas de interpretación ajenas a la realidad política, por cuanto en materia de regulación del funcionamiento del Estado, jamás podrá intentarse sujetar el fenómeno político a una parca exégesis o a un cotejo de normas vacuas. La dinámica de la norma de derecho público desborda los criterios de interpretación del derecho que regula las relaciones entre los particulares. La instancia política no sólo debe ser autosuficiente, sino debe proyectar la consistencia ideológica que la gobierna a las creaciones jurídicas.\n\n
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El debate que se ha suscitado en Colombia desde la expedición de la norma constitucional que organizó a Bogotá como un Distrito Especial, pretende desestimar el entorno político dentro del cual se produjo esa norma. Y lo que es aún más preocupante, acelerar un proceso de marginamiento de la normatividad jurídica que ha impregnado el proceso político colombiano en años recientes. A través de interpretaciones discutibles se ha querido desnaturalizar el mandato sagrado del poder constituyente en repetidas oportunidades.\n\n
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El estudio detenido de los textos constitucionales a la luz de criterios compatibles con la historia de las normas y con la evolución política del Estado, conduce a clarificar el sentido contemporáneo de instituciones jurídicas orientadas al desarrollo político de la Nación. En ese orden de ideas, diversas normas constitucionales se ocupan de las entidades territoriales, del régimen municipal y, ya en particular, del régimen especial del Distrito Especial de Bogotá.\n\n
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Bogotá sigue siendo un municipio\n\n
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En primer término, se observa que en varias normas se menciona la clasificación de los municipios como distritos (artículo 5º de la Constitución), y se coloca a Bogotá como Distrito Especial. Dicha especialidad en ningún momento excluye a la capital de la República de la primera condición de municipio, como distrito que es. Tal argumento se corrobora con la intención del constituyente expresada por el entonces ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, cuando sustentaba la reforma constitucional de 1945 con estas palabras: ‘’ La Constitución debe abrir la puerta al establecimiento de dos categorías de municipio cuyas distinciones y régimen administrativo puedan ser motivo de leyes posteriores’’ (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de septiembre 15 de 1983). Fuerza es concluir, que el constituyente de 1945 no ambicionó situar a Bogotá en una categoría supramunicipal, sino tan solo como sujeta a un régimen especial, distinto del municipio ordinario. Con lo cual Bogotá, continuaba como municipio, pero con las características de especialidad que el legislador se encargaría de precisar.\n\n
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La tesis mencionada coincide con lo expresado también por el Consejo de Estado, en sentencia de mayo 15 de 1979 al exponer: ‘’La Constitución califica a los municipios como distritos municipales (artículo 5º) e igualmente denomina a la ciudad de Bogotá como Distrito Especial, haciendo una clara equiparación entre ésta y aquéllos (artículo 196), con la única salvedad del régimen especial, distinto al municipal ordinario que el legislador puede dictar para Bogotá. Por consiguiente, a falta de disposición legal expresa y específica sobre Bogotá ha de acudirse al régimen ordinario de los municipios. El principio anterior está desarrollado en el artículo 1º del Decreto 3133 que dice: ‘’El municipio de Bogotá, capital de la República continuará organizado como un Distrito Especial (…) ’’; asimismo el artículo 13 del mismo decreto prescribe que ‘’además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a los consejos municipales y en especial al de Bogotá, éste tendrá las siguientes: (…) ’’. De igual manera el artículo 15 del mismo decreto dispone: ‘’El jefe de la administración municipal en el Distrito Especial de Bogotá se denominará Alcalde Mayor (…) ’’ y el 16 dispone que ‘’sin prejuicio de las demás funciones atribuidas al alcalde por la Constitución, las leyes y los acuerdos disértales, el Alcalde Mayor del Distrito Especial tendrá las siguientes (…) ‘’. ‘’ (Los subrayados son de la sala). En la misma forma, la propia Constituyente instituye como jefe de la administración del Distrito Especial al Alcalde (parágrafo del artículo 189) en una indiscutible asimilación a los municipios en general, cuyo jefe administrativo, también se denomina Alcalde, de acuerdo con el artículo 201 de la carta.\n\n
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Las tesis anotadas deben resaltarse por cuanto relievan la categoría municipal que gobierna al Distrito Especial, indispensable para ajustar los vacíos, las inconsistencias y problemas de interpretación del régimen especial del distrito. Pues resulta carente de realismo afirmar que una ley especial – como el denominado Estatuto Orgánico de Bogotá-, pueda sobreponerse a toda una problemática de interpretación consustancial a la aplicación de las normas jurídicas. No sólo porque la ley a diario demuestra su insuficiencia para regular las situaciones de hecho en permanente evolución, sino porque la circunstancia de existir un ‘’régimen especial’’ no implica la imposibilidad de recurrir a la filosofía de las instituciones jurídico- políticas que, como aquí ya se ha demostrado, permiten ante la ausencia de disposición legal expresa o de vacíos de dicha disposición, la aplicación de normas que no entren en contradicción con la especificad de otra ley. Máxime cuando existen normas constitucionales que exigen una interpretación armónica y consistente con el desenvolvimiento de hechos políticos que, como la descentralización y la democracia municipal, deben ser guías antes que impedimentos para dotar de vigor político la puesta en marcha de las normas jurídicas. \n\n
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Democracia local y municipalización\n\n
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La estructuración de las entidades territoriales el producto de miles de vacilaciones que quisieron ser disipadas por la fórmula sacramental de Núñez en 1886, que condujo a una desarticulada legislación, hasta muy reciente fecha sustentada casi de manera exclusiva en un anacrónico Código de Régimen Político y Municipal expedido en 1913. Los problemas que en el ámbito contemporáneo han aparecido, obligaron al replanteamiento de dicha fórmula. La pretensión política de fondo de superar el esquema de democracia formal vigente, tiene por delante, una serie de desafíos que surgen, en esencia, de la incursión de nuevos grupos que buscan expandir su ámbito dentro de las rígidas estructuras sociales. Además, durante el transcurso de los últimos años se ha puesto a prueba la legitimidad del sistema político. \n\n
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La severidad de la crisis ha motivado un debate nacional que, desde la reforma constitucional de 1968, se ha orientado hacia la reestructuración del sistema político. En el ámbito territorial, instrumentos de coordinación, cooperación y participación como las áreas metropolitanas, asociaciones de municipios y juntas administradoras locales, hacen parte de un esquema político adoptado por el constituyente y requerido por las nuevas formas de expresión y participación ciudadanas.\n\n
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Las juntas administradoras locales\n\n
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Particularmente, en relación con las juntas administradoras locales, la reforma constitucional de 1968 respondió a una consideración según la cual ‘’el crecimiento de las ciudades, la gran extensión de los límites municipales, el conocimiento más completo de los problemas y la vivencia de los mismos, hacen aconsejable una mayor participación de la ciudadanía en la administración de la comunidad. Por ello, el artículo 12 prevé que los concejos puedan crear juntas administradoras locales para determinados sectores del territorio, con las funciones que autorice la ley. Además de responder a una filosofía democrática, el texto propuesto sigue la orientación que el actual gobierno quiere llevar adelante en la acción comunal y la integración popular, cual es la de responsabilizar a la comunidad de sus propios problemas y soluciones’’ (Misael Pastrana Borerro, Ministro de Gobierno, octubre 1967. Exposición de motivos, Historia de la Reforma Constitucional, 1968. Edición Imprenta Nacional. Bogotá, 1969, p. 336). Los propósitos descentralizadores de las juntas administradoras locales por mandato constitucional saltan a la vista. Las funciones de dichas juntas tienen que ver con la totalidad de la problemática municipal y por ende con la realidad de los municipios modernos. La defensa de la integridad urbana, la solución de problemas derivados de la renovación urbana, la prestación de servicios públicos eficientes, la colaboración con la administración en la planeación y ejecución de políticas públicas, la representación de la comunidad ante las autoridades municipales, etc… son temas que tocan de cerca la marcha del municipio y que, en consecuencia, no admiten exclusión alguna cuando se aborda el estudio del municipio por excelencia en Colombia, es decir, el Distrito Especial de Bogotá. Por el contrario, los argumentos se multiplican para insistir en la necesidad de tener juntas administradoras locales como los vehículos más idóneos para el manejo democrático de una urbe contemporánea. Ese fue el deseo y mandato constituyente de 1968.\n\n
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La tendencia histórica\n\n
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Posteriormente, con la constituyente del gobierno de López Michelsen se dieron nuevos pasos adelante en la estrategia descentralista. La reforma de departamentos y municipios generó un consenso multipartidista y, sólo en razón de vicios de forma, la Corte Suprema de Justicia declaró como contrario a la Constitución el instrumento utilizado. A partir de aquí quedó establecida la posibilidad de lograr esa convergencia, en relación con la temática departamental y municipal. La reforma Turbay Ayala apuntó en la misma dirección pero infortunadamente corrió la misma suerte de la constituyente de López. Y así se llega al proceso de apertura democrática durante la administración del Presidente Betancourt, a un cambio constitucional que se limita a reformar la elección de alcaldes y dar rienda suelta a la descentralización política, administrativa y fiscal, esta vez sí, con la bendición de la Corte Suprema de Justicia. La partida de defunción del paradigma de Núñez quedaba registrada y la realidad municipal en Colombia nunca sería la misma después de este mandato del constituyente de los años 80, a través del acto legislativo No. 1 de 1986. La fuerza sin freno de la estrategia descentralista patentada por el constituyente, no podría concebir que por interpretaciones ajenas a la realidad política, la capital del país llegaría a ser dejada de lado en el proceso político más importante del presente siglo.\n\n
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A partir de la elección popular de alcaldes y hasta el presente, el proceso de descentralización política, administrativa y fiscal, complementado por las Leyes 11 y 12 de 1986, apunta hacia las localidades municipales para la gestión y ejecución de las políticas públicas, entendiendo ese proceso como prioritario en la prestación de los servicios públicos y en la administración del desarrollo. Con el incremento de la participación ciudadana, del autogobierno, de la autogestión comunitaria y del establecimiento de mecanismos de decisión plebiscitaria se señala la puesta en marcha de un nuevo esquema. La democratización es, entonces, la reorientación del poder de decisión de los ciudadanos hacia las instancias más próximas, bajo un plan donde la contribución participativa de los ciudadanos se materializa en demandas que tocan con su vida comunitaria, olvidándose de niveles más altos de decisión. ¿Debe aislarse a la capital del país de todas estas prerrogativas y beneficios, cuando jamás el constituyente de 1986 pudo siquiera contemplar esa exclusión?\n\n
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Distrito Especial sin descentralización\n\n
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La respuesta a tal pregunta tiene que ver con la opción de aplicar la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 del mismo año, con todos sus nuevos mecanismos de participación comunitaria y de modernización de la ciudad capital. Sin embargo, debe hacerse la salvedad ya explicada, orientada a demostrar que, en materia de juntas administradoras locales, su origen es constitucional y data de 1968.\n\n
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Para algunos, el estatuto municipal no es aplicable a Bogotá dado su carácter de Distrito Especial y el trámite de proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 11. Para otros, la circunstancia de que no se haga referencia expresa a Bogotá, en ningún caso implica que algunas normas de dicho estatuto no le sean aplicables, siempre y cuando no contradigan las normas específicas del Distrito Especial.\n\n
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En relación con la Ley 11, el gobierno presentó en las sesiones ordinarias de 1984 el proyecto de ley número 60, cuyo artículo 82 disponía que ‘’las normas de la presente ley no son aplicables al Distrito Especial de Bogotá, que continuará rigiéndose por el Decreto- ley 3133 de 1968 y demás disposiciones que lo adicionan y reforman’’. El citado artículo 82 fue criticado por especialistas en la materia, quienes consideraron que no era conveniente excluir a Bogotá de los beneficios contenidos en el proyecto, principalmente en los que se relacionaba con mecanismos de participación comunitaria y modernización del régimen jurídico- administrativo de los municipios. En las sesiones extraordinarias de 1985, nuevamente el gobierno sometió a consideración del Congreso un proyecto en el que se recogía la inquietud planteada, aplicando a Bogotá las normas descentralistas en cuanto no fueren contrarias al Decreto- ley 3133 de 1968 y demás disposiciones que lo adicionan y reforman. Dicho artículo sería posteriormente negociado en la plenaria de la Cámara de Representantes, por el temor de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia. Llegado el proyecto al Senado para su estudio en las sesiones ordinarias de 1985, es asignado a la comisión primera, en la cual, una vez aprobada la proposición que ordenaba darle primer debate, es repartido a una subcomisión. Una vez rendido el informe de dicha subcomisión, la comisión decide negar el artículo 5º del texto definitivo proveniente de la Cámara de Representantes, que creaba cinco categorías de municipios, la primera de las cuales contenía al Distrito Especial. El Senado ratifica lo aprobado por la comisión y decide que sea ley de la República. \n\n
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Ante la discusión sobre la aplicabilidad o no de la Ley 11 a Bogotá, que alcanzó gran intensidad durante el mes de febrero de 1986, el ejecutivo por conducto del Ministro de Gobierno consultó al Consejo de Estado sobre el particular. El dictamen de esta corporación fue demasiado parco – como siempre lo ha sido hasta fecha reciente-, pues los argumentos jurídicos de fondo brillan por su ausencia. De manera simplista hace referencia al artículo 199 de la Constitución, al Decreto 3133 de 1969 y a la historia de la Ley 11 para concluir que el Distrito Especial de Bogotá se halla por fuera del régimen descentralista. Insiste allí el Consejo de Estado en la necesidad de la existencia de una ‘’disposición expresa de la ley’’ que mencione a Bogotá para que la ciudad capital quede cobijada por las disposiciones de la Ley 11. Porque si se considera conveniente o necesario que algunas de las novedades incorporadas en la Ley 11, relativas a la dirección de la descentralización administrativa y a la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales, le sean aplicables al Distrito Especial de Bogotá, habría la necesidad de aprobar una ley que así lo dispusiera de manera expresa. (Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 24 de 1986. Consejero ponente: Jaime Paredes Tamayo. Radicación No. 032). \n\n
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En la misma dirección se pronunció la misma corporación en decisión que suspendió provisionalmente el acuerdo 08 de 1987, mediante el cual se iba a proceder a implantar la elección de juntas administradoras locales. De acuerdo con este criterio, Bogotá no disfruta de los beneficios descentralistas. Así, mientras el resto de municipios del país puede dividir sus municipios y corregimientos y crear para cada uno de ellos juntas administradoras locales; ordenar la participación de los usuarios en la dirección de las empresas municipales de servicios; disponer la vinculación de entidades cívicas al desarrollo local y actualizar su régimen institucional, la ciudad más importante de Colombia tiene que seguir sometida a un ordenamiento administrativo desueto, juzgado autosuficiente, en virtud de una interpretación limitada, a- histórica y retardataria del derecho como expresión de voluntad política.\n\n
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Ya se ha enfatizado en que el carácter ‘’especial’’ del distrito no lo libera de su condición genérica de municipio. Pues tiene un Alcalde elegido popularmente como los demás; un Concejo que, para múltiples efectos, aún se rige entre otras disposiciones, por el Código de Régimen Político y Municipal y por la Ley 30 de 1969; un personero y un contralor que, con algunas salvedades y guardadas proporciones, también obedecen a las características genéricas de los funcionarios que en otras localidades cumplen atribuciones similares. Desde luego, se trata de un municipio ‘’especial’’ dado su tamaño y su importancia política, económica y social. Pero en ésta como en todas sus áreas, la interpretación del derecho debe actuar con base en principios generales marcados por el constituyente. Aquí, la regla general contempla a la ciudad como un distrito al igual que todos los demás de Colombia. Las excepciones que le confieren su carácter de ‘’especial’’ están expresa y taxativamente señaladas en la ley. Por ejemplo, su alcalde no era nombrado por un Gobernador sino por el Presidente de la República y su Concejo no está, en el ejercicio de sus funciones, subordinado a las ordenanzas expedidas para el Departamento de Cundinamarca. No puede entonces invertirse la lógica jurídica para convertir la excepción en regla general y ésta en excepción. O, en términos más concretos, que Bogotá para todos los efectos no es un distrito salvo para aquellos en que explícitamente lo haya dicho el legislador. Su fuere así, todas las leyes sobre las materias más disímiles, siempre tendrían que prescribir: ‘’esta ley es (o no) aplicable al Distrito Especial’’. Por ese camino, por ejemplo, el Concejo de la capital sólo podría tener 15 miembros como lo ordena el Decreto- ley 3133 de 1968 que es el estatuto administrativo de Bogotá, pues la Ley 30 de 1969 que regula la integración de los cabildos – con base en la cual dicha cifra se ha extendido a 20- no sería aplicable al Distrito Especial. \n\n
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Artículo 125 de la Ley 9ª de 1989\n\n
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La interpretación restrictiva realizada por el Consejo de Estado llegaría aún más lejos, incluso al punto de desestimar el mecanismo recomendado por la misma corporación para superar el impasse creado por ella misma.\n\n
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En virtud de la expedición de la conocida como ley de reforma urbana, el legislador de manera expresa dispuso en el artículo 125, que toda referencia en dicha ley y en el Decreto- ley 1333 de 1986 a los municipios, incluirá al Distrito Especial de Bogotá y a la intendencia de San Andrés y Providencia, salvo en aquello para lo cual éstos tengan un régimen especial. Quiso así el legislador enmendar la negligencia que se diera en la discusión ya referida de la Ley 11, y a la vez, respetar las directrices de interpretación señalada por el Consejo de Estado. En este último caso, porque el Consejo había puntualizado que, para la aplicación del régimen de la Ley 11 y del Decreto 1333 a Bogotá, seria necesaria la expedición de una nueva ley que así lo dispusiera de manera expresa. Y ésta última es, precisamente, la situación actual después de la expedición del artículo 125 de la ley de reforma urbana, que vino a encuadrarse dentro de la jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. \n\n
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Las implicaciones de la adopción del código de régimen municipal para el distrito son obvias. Todo lo relacionado con la conformación de las juntas administradoras locales y otros mecanismos de participación comunitaria, sería de obligatorio cumplimiento para la administración distrital. Sin embargo, ante las nuevas dudas planteadas por la actual administración de Bogotá, regidas por antiguos criterios obsoletos de interpretación, el Consejo de Estado confirmaría el paso de la miopía a la ceguera. En un concepto que resolvió una consulta formulada por el Ministro de Gobierno, entregó un motivo de satisfacción al actual Alcalde, enemigo atrincherado de las juntas administradoras locales. El mencionado concepto – tan escuálido cualitativa como cuantitativamente- ni siquiera intentó una nueva norma de resolver la consulta, pues volvió sobre argumentos inmersos en la inercia de una controversia que ahora exhibía nuevos elementos. Paradójicamente, dichos nuevos elementos habían sido señalados por el mismo Consejo de Estado como la única solución al conflicto. Pero, en este concepto de junio 12 de 1989, no sólo se echó atrás sino se quiso frenar de nuevo la posibilidad de acceso a las herramientas de la descentralización. \n\n
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Aunque no existe la obligación para la administración de adoptar el criterio del Consejo de Estado, el Alcalde ha querido poner punto final a la controversia. Lejos de ambicionar comandar una insubordinación frente al concepto de esa corporación, la pobreza y timidez de su argumentación jurídica amerita el surgimiento de realidades políticas que dimensionen la magnitud del conflicto. Máxime cuando dichas realidades gozan de un sólido sustento constitucional, en el cual, el régimen especial de Bogotá creado por el constituyente del 45, la institución de las juntas administradoras locales ideadas por el constituyente del 68 y la estrategia descentralista para todos los municipios colombianos acuñada por el constituyente de 1986m son piezas claves de un andamiaje institucional inserto en la Bogotá que se acerca al año 2000. \n\n
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El Concejo de Bogotá y la ciudadanía, como los auténticos voceros de la comunidad deben tomar cartas en el asunto. Ya se han esbozado con claridad los argumentos que permiten la ansiada incorporación de Bogotá a los mecanismos de participación comunitaria. Es hora de que la comunidad reaccione frente a tentativas de parálisis del proceso descentralizador, aún más cuando la discusión sobre el estatuto orgánico de Bogotá en el Congreso Nacional está en ciernes. La ciudadanía bogotana y sus representaciones deben agotar la última instancia para que se de esa convocatoria a elección a juntas administradoras locales. Si el Señor Alcalde Mayor o el Consejo de Estado ya con su investidura contenciosa- administrativa, quieren de nuevo obstaculizar el proceso, vale la pena destacar que a través de esa actitud, quedarían por lo menos señalados con claridad los responsables. \n\n
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Artículo publicado en Economía Colombiana, septiembre de 1989, ed. 221, p. 21-27.\n\n
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